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Aportes sobre la reforma de la seguridad social en Uruguay
La reforma de la seguridad social se encuentra en la actualidad en la agenda política del Parlamento. El martes 28 de marzo la Facultad de Ciencias Sociales (FCS) de la Universidad de la República (Udelar) realizó un intercambio en el que participaron la decana de la Facultad, Carmen Midaglia y especialistas en la temática, con el fin de aportar insumos al debate social sobre esta reforma.
Midaglia explicó que la actividad fue propuesta en el Consejo de FCS por los estudiantes a través del orden estudiantil, que estaban interesados en conocer los contenidos de esta reforma para entender el debate público que está planteado en torno a ella. Los panelistas del Encuentro fueron Ianina Rossi, docente investigadora del Departamento de Economía de la FCS, Álvaro Forteza, docente grado 5 del Departamento de Economía de la FCS e integrante de la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS) encargada de realizar un diagnóstico y propuestas de reforma de la Seguridad Social y Pablo Da Rocha, economista, docente de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración e integrante del equipo técnico del Instituto Cuesta Duarte.
La decana señaló que la exposición de los panelistas partiría de una serie de preguntas que se hicieron previamente en conjunto con el orden estudiantil para que las dudas de los estudiantes estuvieran integradas a los aspectos abordados en la charla. Estas interrogantes fueron: «¿Cuáles son las diferencias y las coincidencias entre los bloques que critican la reforma y aquellos que están a favor? ¿Qué cambios sustantivos introduce esta reforma? ¿Cuáles serían los principales impactos si se extiende o no la edad de jubilación? ¿Quién financia la reforma? ¿Cuáles son las omisiones o deudas institucionales, políticas o aspectos a modificar, que deja la reforma?».
Sostenibilidad, equidad, rigidez y debilidad institucional
Forteza recordó que la Ley de Urgente Consideración aprobada en julio de 2020 incluía un artículo en el que se establecía la conformación de la CESS, comisión que funcionó desde ese año y durante el 2021. Destacó algunos de los puntos del informe elaborado por la CESS en base a ese proceso de trabajo: sostenibilidad financiera, equidad y marcos distributivos, rigideces y debilidad institucional.
En cuanto a la sostenibilidad financiera, Forteza señaló que «Uruguay tiene un gasto previsional (jubilaciones y pensiones) muy elevado en comparación al que se registra a nivel internacional». Apuntó que esto se debe a la alta proporción de adultos mayores que componen la población nacional y la tendencia demográfica hace prever que el país va a envejecer mucho más, la proporción de personas mayores de 65 años se va a duplicar por el crecimiento continuo de la longevidad y la caída drástica continua de la fecundidad. Se estima entonces que la cifra actual del gasto previsional que hoy es de casi 11 puntos del Producto Bruto Interno (PBI) nacional pase a 14. Entiende que «ante esta realidad es inevitable realizar cambios en el sistema previsional».
En lo que se refiere a equidad y distribución destacó dos tipos de inequidades que se registran en la actualidad, las intergeneracionales y las intrageneracionales. Las inequidades intergeneracionales se vinculan con el gasto previsional del país en cada generación, en este sentido «se observan inequidades que no deberíamos tener, una heterogeneidad de derechos y obligaciones importante en el país», por ejemplo la pobreza infantil es 10 veces mayor que en otras franjas etarias.
Las rigideces se refieren a una inadecuada protección por parte del sistema previsional a las personas que tienen una historia laboral de contribución fragmentada en el Banco de Previsión Social, «esa gente que entra y sale del mercado de trabajo formal». Resaltó que hay problemas en la acumulación de derechos entre programas, «puede haber ganancias pero en especial pérdidas por el hecho de cambiarse de trabajo». Otro de los aspectos que destacó en este punto es que amparándose en el retiro parcial, la mitad de los trabajadores puede seguir trabajando luego de jubilarse pero la otra mitad no puede hacerlo, lo que consideró injusto. Entiende que estas rigideces están vinculadas con los cambios presentes y futuros en el mundo del trabajo, «es muy probable que estemos en el fin del trabajo de por vida, en el que las personas se jubilan luego de 30 o 40 años de actividad». También resaltó en este punto las obsolescencias del capital humano, que se dan cuando las personas que una vez se prepararon para ejercer determinada tarea se enfrentan a un cambio tecnológico que hace que lo que sabían, hoy no sea suficiente, frente a lo cual entiende que es necesario contar con «un piso de protección social no contributivo». Entretanto considera que la debilidad institucional se refleja especialmente en una falta de supervisión por parte del sistema previsional.
Cambios introducidos en la reforma
Forteza señaló que los cambios propuestos por la reforma buscan una convergencia de los programas con la idea de llegar a un régimen general de todos, un cambio de parámetros como el aumento de la edad mínima de jubilación y el fortalecimiento de algunas prestaciones sociales como el suplemento solidario y la ampliación de algunos beneficios como el que tienen las mujeres a las que desde el 2009 se les computa en su historia laboral un año adicional de servicios por cada hijo natural nacido vivo o adoptado. También destacó los cambios que apuntan al fortalecimiento institucional a través de una agencia reguladora. Entiende que algunos de los impactos de la reforma se vean en el aumento de, la sostenibilidad del sistema, las inequidades intrageneracionales por la convergencia de programas y del fortalecimiento institucional por la comisión reguladora. Considera que uno de los desafíos que deja pendientes esta reforma es una relación más ajustada entre beneficios y contribuciones para los sectores de ingresos medios y altos, ya que, «hoy en día las jubilaciones altas tienen un componente de subsidio muy elevado». Indicó que una forma de bajar los subsidios es a través de los financiamientos no contributivos, que entiende que son más transparentes, más claros, más equitativos. Acotó que esto se vincula con una mayor focalización de recursos impositivos en los sectores de menores ingresos, que considera que es otro de los debes de esta reforma.
Rossi por su parte resaltó que esta reforma al igual que en los grandes cambios en materia de seguridad social que se habían llevado adelante anteriormente en Uruguay, tiene como principal motivador la sostenibilidad fiscal. Entiende que uno de los cambios más significativos que introduce esta reforma en términos de sostenibilidad fiscal es apuntar a la postergación del retiro y que salvo casos puntuales una persona a los 60 años es joven, no es una persona que necesariamente tenga que estar inactiva. Acotó que en la actualidad si bien la edad de retiro es de 60 años, el promedio de edad mínima de retiro es más alto, ronda los 63 años. Frente a esta propuesta se plantea que puede haber algunas excepciones, en particular el caso de los trabajadores rurales y de la construcción por la exigencia física propia de estas tareas no tendrían que extender tanto su vida activa.
Otro cambio que Rossi considera significativo en términos de sostenibilidad fiscal, es la expansión del pilar de las AFAPs, al hacerlo obligatorio para todas las personas. Entiende que esto contribuiría con la sostenibilidad porque cada persona estaría financiando parte de su jubilación con el capital que tiene en las cuentas individuales. Además se propone la extensión del período para el cálculo del beneficio para el pilar del Banco de Previsión Social (BPS). En la actualidad los sueldos que se cuentan para calcular la prestación por BPS son los últimos 10 años o los mejores 20 con determinadas condiciones, con la reforma se propone alargar este período a 25 años, esto impactará en la sostenibilidad fiscal porque especialmente las personas con ingresos medios y altos tienen un perfil empinado a lo largo de la vida laboral, «si para calcular su prestación tomo un período más largo, estoy tomando algunos de los años en los que sus salarios fueron menores», explicó. Esto no afecta tanto a las personas de menores ingresos porque tienen un perfil salarial a lo largo del ciclo de vida que no tiene una gran variación con el aumento de la edad.
La reforma también modifica las pensiones de sobrevivencia, beneficio que obtienen las personas cuando fallece su cónyuge, en Uruguay en particular casi todas las que reciben este beneficio son mujeres. Los varones también pueden ser beneficiarios de esta prestación pero se les establecen condiciones diferentes a las de las mujeres entre ellas ingresos muy bajos y más edad. En la actualidad estas pensiones son vitalicias y no existen demasiados límites en cuanto a la edad que tiene que tener la mujer para ser beneficiaria y este es uno de los aspectos que se quiere modificar.
En cuanto a los impactos de esta reforma Rossi los dividió en dos, por un lado los que afectan a las personas que se van a jubilar y por otro los que inciden en el gobierno. En lo que se refiere a los primeros indicó que «hay un endurecimiento en las condiciones de acceso a la jubilación a causa de la combinación del aumento del mínimo de la edad jubilatoria y el cambio en la cantidad de años de aportes para poder jubilarse que pasó de 25 a 30». Además la reforma introduce una reducción de la prestación por el pilar del BPS, en especial para las personas con ingresos medios y altos. Acotó que casi la mitad del pilar BPS se financia con impuestos, dentro de estos impuestos uno de los más importantes es el IVA, «uno de los impuestos más regresivos que puede haber en términos de distribución del ingreso», por esto entiende que lo más deseable es que el pilar 1 se focalice en crear un complemento para las personas de ingresos más bajos. En lo que se refiere al impacto de la reforma en el gobierno señaló que con estos cambios se va a producir una reducción del gasto en el tiempo.
«Una reforma acotada»
Da Rocha, quien indicó en el inicio que hablaba en nombre de la central sindical de trabajadores PIT-CNT y del equipo de trabajadores en el BPS, por su parte expresó: «No estamos hablando de una reforma del sistema de la seguridad social, estamos hablando de una reforma de una parte significativa del régimen de jubilaciones y pensiones auspiciado por el problema de sostenibilidad económica». Entiende que a este problema se le plantea el dilema de la interrogante: «¿se gasta mucho o se tiene poco?». Entiende que la reforma define que el problema además de la sostenibilidad es que se gasta mucho porque las respuestas a las que apunta se vinculan con la reducción del gasto. Considera que esta no es una reforma integral, «aunque se realizó un diagnóstico previo exhaustivo cuando se construyó la propuesta de reforma esta fue muy acotada», afirmó.
Resalta que una de las omisiones de la reforma es «la no introducción de una perspectiva de género de los cambios que se introducen». Entienden que las omisiones de la reforma se reflejan también en que no incorpora en el análisis otras dimensiones sumamente necesarias como la importancia de focalizar el tema de la primera infancia, los cuidados, las irregularidades que tienen las mujeres y otros colectivos a lo largo de su vida laboral. Resalta que es necesario revisar no solamente el componente contributivo entre los trabajadores y el sector patronal sino también estudiar y analizar el esquema de exoneraciones patronales que tiene el sistema en la actualidad, porque significa renunciar a recursos. «Tenemos coincidencias, creemos que hay elementos que son tela para cortar, pero creemos que hay enormes baches, omisiones, ausencias, de dimensiones necesarias, de sensibilidad», afirmó. «Entendemos que otra reforma es posible y para eso lo que necesitamos es tiempo, porque en las distintas comparecencias e intercambios sobre el tema se identificó el problema de que en el proyecto existen ausencias, que hay omisiones, que se necesita seguir avanzando en el estudio», en el intercambio, en nuevas propuestas», sostuvo.