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Análisis académico e intercambio político sobre la reforma previsional
El 27 de abril en la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración (FCEA) de la Universidad de la República (Udelar) se desarrolló un conversatorio sobre la Reforma del Sistema Previsional con la participación de Rodolfo Saldain, coordinador del equipo redactor del proyecto, diputados, académicas y académicos referentes en la temática.
El evento fue transmitido por el canal de la Udelar en Youtube y por TV Ciudad.
El decano Jorge Xavier dio la bienvenida al encuentro y manifestó su alegría por la gran concurrencia, en especial de jóvenes. Agradeció a los panelistas y a la moderadora Pilar Teijeiro por su disposición. Explicó que la iniciativa para este conversatorio fue planteada por el Centro de Estudiantes de la FCEA a nivel de su Consejo y allí fue acompañada por unanimidad. El decano señaló que con esta actividad se da cumplimiento a lo que establece el artículo 2 de la Ley orgánica de la Udelar, que mandata a la institución a «contribuir al estudio de los problemas de interés general y propender a su comprensión pública»; recordó también que la norma proclama la libertad de cátedra y reconoce «a los órdenes universitarios, y personalmente a cada uno de sus integrantes, el derecho a la más amplia libertad de opinión y crítica en todos los temas».
Nadia Lazarov, representante del Orden estudiantil en el Consejo de FCEA, hizo referencia a la historia de la Federación de Estudiantes Universitarios del Uruguay (FEUU) y en particular a su compromiso con la defensa de los derechos de estudiantes y trabajadores. Como estudiantes de educación terciaria «nos vemos obligados a interpretar, profundizar e incorporar conocimientos técnicos que se vinculan a los intereses del pueblo», señaló.
Sistema vigente
La actividad contó con un primer bloque a cargo de Ianina Rossi, profesora de la Facultad de Ciencias Sociales, Udelar, y Gonzalo Zunino, profesor de la FCEA, Udelar. Rossi explicó que el sistema previsional vigente -la actual reforma fue aprobada por la cámara de Senadores el mismo día de esta actividad y entrará en vigor los próximos meses-, se basa en tres pilares que en la nueva ley se mantienen con algunas modificaciones: en primer lugar el pilar cero que corresponde a las pensiones no contributivas y que «es muy pequeño en cuanto a cobertura y muy pequeño en los beneficios que otorga a las personas»; en segundo lugar el pilar de reparto de beneficios definidos, que es en el que reciben sus prestaciones la mayoría de los trabajadores que contribuyen al sistema de la seguridad social en el BPS; y en tercer lugar el pilar de capitalización, de contribución definida, que es el de las Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP).
Rossi señaló que los cambios en un sistema de seguridad social pueden estar motivados «por problemas de sostenibilidad fiscal, por problemas de adecuación de los beneficios o por justicia», pero puntualizó que sobre este concepto puede haber diferentes visiones. El sistema vigente fue reformado en 1995-1996 con la creación de las AFAP, explicó; se apuntó a fortalecer la sostenibilidad fiscal dado que este pilar no depende de rentas generales pero esto no resultó así porque «ha tenido muchas perforaciones» y muy pocas personas se jubilaron por AFAP. En su opinión la principal mejora y fortaleza del sistema se dio al profesionalizar la seguridad social con la creación de los registros de historia laboral, que antes no existían.
Entre las debilidades del sistema vigente mencionó que el pilar no contributivo es pequeño -sobre todo las pensiones por invalidez y vejez-, que las comisiones de las AFAP son demasiado altas, y que «la focalización es difusa, por ejemplo cuando no se tienen en cuenta otros ingresos para las pensiones mínimas o de sobrevivencia». Otra debilidad es que las personas que en su trayectoria laboral hicieron contribuciones muy fragmentadas no reciben nada del BPS, sus aportes «terminan financiado las jubilaciones de personas de mayores ingresos». Agregó que el sistema tiene muy pocas herramientas para corregir inequidades preexistentes, como las de género.
Por su parte Zunino observó que el sistema actual se establece sobre la reforma de 1995-1996 y cuenta con una modificación de 2008 que flexibilizó el acceso a las jubilaciones; por tanto considera que «todavía no está maduro». No obstante, observó que «estamos en un momento donde las proyecciones ya indican que hay que reformar y quizás estamos en la ventana de tiempo adecuada para hacerlo». Explicó que nuestra seguridad social incluye seis subsistemas: el del BPS que es el régimen general, las cajas paraestatales -Profesional, Bancaria y Notarial- y los sistemas públicos de retiro policial y militar. Todos los subsistemas están en proceso de transformación y han tenido reformas en los últimos años por lo tanto ninguna ha terminado de madurar, señaló.
«Para qué»
Zunino indicó qué dimensiones deben atenderse para evaluar si un sistema es bueno: una es la de cobertura, «un buen sistema previsional debería cubrir por el riesgo de vejez, invalidez o sobrevivencia». Otra es la de suficiencia, que refiere a qué tan grandes son las prestaciones que otorga el sistema; en tercer lugar se considera la sostenibilidad financiera y una cuarta dimensión a discutir es la de los impactos distributivos, «ver si el sistema está logrando reducir su desigualdad de ingresos en la población o por el contrario la amplifica».
«Podemos decir que el sistema hoy tiene una cobertura muy buena, de las más altas de Latinoamérica», planteó; permite que la pobreza en adultos mayores sea mucho menor que el promedio en toda la población y ayuda a reducir la desigualdad de ingresos. «La dimensión que está faltando es la de sostenibilidad, las proyecciones actuales indican que la trayectoria de egresos va a crecer bastante por encima que la trayectoria de ingresos y eso es un desafío», expresó.
Señaló que a nivel macroeconómico la insostenibilidad fiscal puede hacer que organismos internacionales consideren que el país puede ingresar en una escalada de endeudamiento y por eso «podemos comenzar a tener acceso a deuda más cara, lo cual es un problema». Uno de los motivos para una reforma a tiempo es el de «dar una señal» de que el país sigue en una trayectoria de sostenibilidad fiscal, puntualizó.
Otro motivo para reformar el sistema es lograr que tenga un mejor diseño, planteó, «hoy Uruguay gasta mucho en la franja de población mayor a 65 años pero relativamente poco en infancia y otras áreas de la protección social». Afirmó que en el futuro la matriz de riesgos va a cambiar, vamos a tener una población más envejecida y vamos a necesitar un sistema de cuidados más sólido y más gasto en salud; además, estamos con una economía con mucha volatilidad cíclica por lo que necesitamos de más cobertura en la etapa activa. Todo esto implica gastos y «si solucionamos la brecha por el lado de los ingresos, estos se van a ir en los egresos a mayores 65 y eso va a limitar mucho el espacio fiscal para un mejor balance del sistema de protección social».
«Por eso se ha dicho que hubiera sido deseable apuntar a una reforma más integral, donde sí se contenga el gasto en mayores de 65 años pero también para crear un sistema de protección más balanceado intergeneracionalmente». En la discusión sobre la actual reforma «esto no queda claro», indicó Zunino, «sabemos que se quiere contener el gasto en seguridad social pero no sabemos para qué. En este “para qué” hay distintas miradas en el espectro político».
Otro de los problemas a contemplar del sistema aún vigente son «las heterogeneidades que existen en el tratamiento a los distintos afiliados a la seguridad social, por ejemplo, si cotizás por ingresos fictos o reales el tratamiento será distinto». Además la focalización de los subsidios en las transferencias del sistema no es adecuada, explicó, «la mayoría de los jubilados reciben un flujo de aportes muy superior a lo que fue el flujo de aportes durante la etapa activa y eso implica que hay subsidios implícitos en las pasividades. Estos idealmente deberían estar bien focalizados en los segmentos de más bajos ingresos pero en la práctica hoy es un sistema más plano».
Principales cambios
Rossi sostuvo también que esta reforma busca corregir un problema de sostenibilidad fiscal. Explicó que uno de los cambios más significativos que plantea es el incremento de la edad mínima de retiro, lo cual «hace que la gente reciba prestaciones durante menos años». Agregó que «la realidad es que la mayor parte de los trabajadores a los 60 años tiene todavía mucha capacidad productiva», con algunas excepciones como los del sector rural, el de la construcción y el servicio doméstico.
Otro cambio a destacar a partir de la actual reforma es la expansión del pilar de las AFAP, «al menos en cantidad de personas, se verá si la expansión se traslada a los montos», señaló Rossi. También resaltó la introducción de incentivos para la postergación del retiro, los cuales con la reforma de 1996 «no tuvieron el efecto que se pensaba». Por otra parte, se alarga a 20 años el período que se considera para calcular la jubilación de BPS, que antes era de 10 años. «Esto afecta principalmente a las personas de ingresos medios y altos, porque las de bajos ingresos tienen un perfil salarial muy plano a lo largo del ciclo de vida», puntualizó.
En cuanto a la adecuación de las prestaciones, Rossi indicó que la reforma aprobada «intenta desarrollar un poco el pilar no contributivo, expandirlo. Desde mi punto de vista es una expansión un poco tímida». En términos de justicia el principal elemento es la unificación de los subsistemas, aunque es incompleta e imperfecta, señaló.
Impactos
Entre los principales impactos de esta reforma sobre las personas se destaca el aumento de la edad jubilatoria, indicó Rossi. No obstante señaló que hoy la edad promedio de jubilación es de 63 años. Agregó que la nueva ley endurece las condiciones de acceso a las jubilaciones porque con 65 años de edad antes había que aportar durante 25 años y ahora se deberá contar con 30 años de aportes. Además, «para las personas de ingresos medios y altos se reduce la prestación que van a tener por el pilar BPS».
Desde el punto de vista del gasto para el Estado, «se supone que las erogaciones deberían reducirse en el tiempo por la postergación de retiro y disminución de la cantidad de años que la gente va a recibir jubilación», señaló, y también por la expansión del pilar de las AFAP, que es autofinanciado, siempre que no sea perforado.
Respecto al objetivo de sostenibilidad fiscal de esta reforma, Zunino señaló que las proyecciones que circulan en principio indican que se lograría; en su visión esto dependerá de que ciertos ajustes se realicen por el Índice medio de salarios (IMS) o por Índice de precios al consumo (IPC). «Si se ajusta por IPC los problemas de sostenibilidad fiscal parecen estar más resueltos pero la focalización de los subsidios y los problemas de suficiencia en las jubilaciones más bajas no van a quedar lo suficientemente bien resueltos. Si se ajusta por IMS, el sistema tendrá mejores resultados en cuanto a la equidad, pero la sostenibilidad fiscal no está del todo garantizada», expresó.
Zunino valoró que con esta reforma «en términos de inequidades no se termina de avanzar lo suficiente». En su opinión los casos más favorecidos, que son los que aportan por ingresos fictos y los que tenían retiro obligatorio, continuarán siendo favorecidos. En particular explicó que la nueva ley habilita a la duplicación de bonificaciones y en el Servicio de retiro militar «prácticamente neutraliza todos los impactos en términos de edad y en términos de ajuste de los montos jubilatorios». Sostuvo que este artículo de la nueva ley es sumamente relevante desde el punto de vista de la sostenibilidad fiscal y también desde la equidad, porque «el sistema que hoy tiene más privilegios sería el que menos esfuerzo realiza hacia el futuro. El privilegio es un concepto relativo, entonces si parto de una situación privilegiada y soy el que menos esfuerzo hace, mis privilegios se están acrecentando», concluyó.
El conversatorio continuó con la exposición e intercambio sobre el tema por parte de Rodolfo Saldain y Hugo Bai, integrantes del equipo de expertos en seguridad social que elaboró informes para la redacción del Proyecto de Reforma del Sistema Previsional, y de los diputados Iván Posada (Partido Independiente) y Gustavo Olmos (Frente Amplio).
Acceder al video de la actividad: